Cada cierto tiempo recrudece el conflicto entre el Seguro Social de Salud (EsSalud) y el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), que agrupa a las empresas estatales del país. El origen del Conflicto tiene como fundamento legal, por un lado, a la Ley 27056, Ley de Creación de EsSalud promulgada el 29 de enero de 1999, que en el artículo 1.1, define a EsSalud como un “organismo con autonomía técnica, administrativa, económica, financiera, presupuestal y contable”. Por el otro, a la Ley 27170, Ley de creación de FONAFE promulgada el 8 de setiembre del 1999, con el encargo de normar la actividad empresarial del Estado, aunque el artículo 2 señala “textualmente” que el Seguro Social de Salud (EsSalud) “no se encuentra en el ámbito de FONAFE.” Hasta aquí como se observa ninguna colisión ni conflicto entre ambas instituciones.
Sin embargo, mediante la Ley 29626, Ley de Presupuesto para el 2011, en la quincuagésima quinta disposición complementaria final, se señala que “con el objeto de fortalecer la gestión de la prestación de los servicios que brinda el Seguro Social de EsSalud (EsSalud), a partir de la vigencia de la presente ley, se incorpa a dicha entidad bajo el ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la actividad empresarial del Estado (FONAFE), quedando sujeto a las normas de gestión, directivas y procedimientos emitidos por FONAFE. Además, mediante Oficio 26-SG-ESSALUD-2016, se precisa “que EsSalud solo contaría con autonomía técnica, administrativa y contable.”
En ese contexto, la aprobación de PIM (Presupuesto Institucional Modificado) para el 2026, reavivó el conflicto, porque, según, los medios de comunicación, la interpretación de FONAFE sobre la “sesión del Consejo Directivo de EsSalud es que asistieron 8 miembros y la votación sólo alcanzó 3 votos favorables, cuando, debería haber sido de 5 para lograr la mayoría simple”. Es decir, FONAFE objetó el acuerdo 15-20-EsSalud-2025, que había aprobado el presupuesto para el 2026.
Los actores involucrados en el conflicto son, por una parte, el gobierno a través del Ministerio de Economía y Finanzas (FONAFE) junto con los miembros del Estado en el directorio del Consejo Directivo de EsSalud, que considera a EsSalud como una empresa estatal, por tanto, se encuentra sujeta a las reglas de planificación, de control del presupuesto y de rendición de cuentas. Una segunda parte involucrada, es la propia institución, sus profesionales y trabajadores (sindicatos) que argumentan que “no es una empresa estatal tradicional” sino una institución de seguridad social, con autonomía constitucional que se financia con los aportes producto de la planilla de cada uno de los trabajadores del país, es decir, aporte de los empleadores en la planilla de cada uno de los empleados o trabajadores. En consecuencia, no administra recursos del Estado. Una tercera parte involucrada son los gremios empresariales y sus miembros representantes en el directorio del Consejo Directivo de EsSalud, que, en coincidencia con los gremios de empleados o trabajadores, plantea que EsSalud salga del ámbito del FONAFE y que se respete su autonomía constitucional, caso contrario, se pone en riesgo la eficiencia del sistema de salud.
En ese sentido, tanto los gremios empresariales como los de los trabajadores, consideran que FONAFE sobrepasa sus atribuciones. Los gremios de trabajadores acusan a FONAFE de haber bloqueado o demorado la aprobación del Presupuesto de EsSalud para el año 2026, así como, utilizar “una interpretación excesiva e ilegítima del Reglamento para lograr ese objetivo, que esta asfixiando a EsSalud con la consiguiente afectación de la calidad de atención de salud que reciben millones de asegurados.” Los reclamos se dirigieron hacia la presidencia de la República y el Congreso de la República, incluso con una agenda mayor, como el fortalecimiento de EsSalud y los conflictos de gobernanza. A estos pedidos, también debió haberse agregado, su sostenibilidad financiera, alineamiento del gasto presupuestal en función de la misión central de EsSalud, eficiencia, entre otros.
Como respuesta, en la Nonagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la de la Ley 32513, Ley de Presupuesto para el año 2026 sobre el Régimen Especial para la aprobación de los Presupuestos de Apertura (PIA) y Modificado (PIM) del Seguro Social de EsSalud, se señala que “de manera excepcional, a partir de la promulgación de la presente Ley y durante el año Fiscal 2026, se suspende la aplicación de toda normativa emitida por FONAFE, que establezca requisitos o procedimientos adicionales para la aprobación de los Presupuestos de Apertura (PIA) y Modificado (PIM) de EsSalud. Asimismo “se faculta a EsSalud para aprobar mediante acuerdo de Consejo Directivo, ratificado por la Presidencia Ejecutiva, el PIA y el PIM. Dichas resoluciones deberán ser publicada en el diario oficial El Peruano y puestas en conocimiento de FONAFE, Contraloría General de la República y la Comisión de Presupuesto del Congreso de la República, dentro de cinco días de aprobadas las resoluciones.”
Sin embargo, la respuesta no ha sido la esperada, ni completa. En la Primera Disposición Transitoria Final de la Ley 32513, Ley de Presupuesto para el año 2026, sobre aprobación de disposiciones de austeridad, disciplina y calidad del gasto público y de ingresos de personal para entidades públicas, se precisa que “en el caso de EsSalud, estas disposiciones, se aprueban mediante acuerdo de Consejo Directivo ratificado por Resolución de Presidencia. En materia de ingresos del personal, negociación colectiva y arbitraje laboral, EsSalud se sujeta a los lineamientos técnicos financieros y limitaciones que establezca FONAFE.”
Como se puede apreciar, se ha destrabado la aprobación excepcional de los presupuestos para el ejercicio presupuestal 2026, para no paralizar la institución, ni las atenciones médicas de la población asegurada, sin embargo, a pesar del esfuerzo, no ha resuelto el origen estructural del conflicto. Continua en discusión, en primer lugar, la autonomía constitucional por ser un órgano de Seguridad Social que implica autonomía técnica, administrativa, económica, financiera, presupuestal y contable y no sólo, como señala FONAFE, en modo reduccionista, a las áreas técnica, administrativa y contable. En segundo lugar, no ha resuelto, los temas laborales, porque, FONAFE retiene, para sí, la capacidad de emitir los lineamientos técnicos, financieros y las limitaciones en materia de ingresos del personal, negociación colectiva y arbitraje laboral. En consecuencias, continuarán las protestas laborales y sociales. ¡ A preservar la Salud y la Seguridad Social!
- Nota. Este artículo ha sido escrito el 28 de noviembre del 2025, el mismo día en que se aprobó en el Pleno del Congreso. Para la presente publicación se ha ajustado el texto y se ha agregado el número de ley correspondiente, Ley 32513, Ley de Presupuesto del Sector Público 2026, promulgada el 04 de diciembre del 2025.
